瞭望丨读懂深化区域经济布局的深意

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编者按：

近年来，我国各地区发展潜力竞相绽放，一些区域、一些城市人流、物流、资金流集聚，形成了快速增长的势头；资源要素汇聚的背后体现了怎样的区域发展格局？从去年11月的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》到近日召开的中央财经委员会第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题，体现了我国区域发展战略怎样的深谋远虑？

◆ 经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式

◆ 2018年19个城市群地区人口占全国的比重为80.1%，GDP占比为88.0%；粤港澳大湾区、长三角、京津冀等三大世界级城市群，将打造成为引领我国高质量发展的重要动力源

◆ 国家农业和生态战略格局基本构建，要进一步提升生态空间、农业空间品质。2018年13个粮食主产区粮食产量占全国的比重接近五分之四；禁止开发区面积占全国陆地国土面积的八分之一

◆ 进一步推动全国统一大市场的形成，促进养老等基本公共服务均等化，健全利益补偿机制和纵向生态补偿机制，加大对重点生态功能区、农产品主产区、老少边穷等困难地区转移支付力度

文丨夏成

作者为国家发展改革委区域发展战略研究中心副主任、国土开发与地区经济研究所副所长

　　当前我国区域发展形势向好，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。党的十八大以来，中央对促进区域发展做出了新的重大战略决策，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、长三角区域一体化发展等重大区域战略实施，部署打赢脱贫攻坚战。我国区域发展的协调性大幅增强。

　　形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，还面临一系列挑战。例如，需要进一步明晰区域、城市（群）功能定位与分工，构建高质量发展动力系统；进一步破除跨区域合作中的隐性壁垒，促进交通互联互通和一体化管理；打破区域流域环境保护与治理“各自为战”格局，建立长效联动机制；补齐欠发达地区短板，完善基本公共服务均等化等。

　　根据中央部署，下一步将更加注重改革创新，加快推进市场机制、社会保障、土地制度、生态环境制度、财政体制等一系列改革，打好政策组合拳，为推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，提供制度保障。

▲ 清晨从上海浦西第一高楼白玉兰广场俯瞰浦东陆家嘴金融城楼群（2018年11月1日摄） 方喆摄/本刊

当前区域经济发展四大特点

　　重要动力源的引领作用初步发挥。重大区域战略实施取得关键进展。京津冀发展协同性明显增强，长江经济带生态环境有效改善，粤港澳合作全面深化，海南全面深化改革开放向纵深推动，长三角区域发展一体化战略有序推进，重大区域战略效应显现。

　　京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区整体实力和竞争力增强，2018年三个地区以全国6.57%的国土面积承载了全国29%的人口，实现了43.1%的地区生产总值、72.4%的进出口总额和57.3%的研发经费投入，在我国经济发展大局中的龙头作用突出，辐射带动作用明显，已经成为拉动我国经济高质量发展的重要动力源。

　　城市群和中心城市集聚效应突出。人口和经济活动呈现出向城市群集中的明显态势，2018年京津冀、长三角、珠三角、成渝、关中、中原等19个城市群地区人口占全国的比重为80.1%，GDP占比为88.0%。中心城市的龙头作用更加突出，北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州、西安9个国家中心城市以占全国1.7%的国土面积，创造了19.3%的生产总值；GDP前20位的城市，人口、GDP占全国比重分别从2010年的16.8%、32.7%上升到2018年的18.0%、34%。省会城市集聚度显著提高，国家级新区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区等重大区域功能平台效应凸显。近年来，19个国家级新区主要经济指标保持平稳较快增长，不少新区保持两位数增速。

　　国家农业和生态战略格局基本构建。主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用初步发挥，形成了东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南等“七区二十三带”国家农业战略格局，2018年13个粮食主产区粮食产量占全国的比重达到78.7%；形成了青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带“两屏三带”国家生态安全战略格局；禁止开发区划定1443处，总面积120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。

　　脱贫攻坚战取得决定性进展。围绕精准脱贫难点重点开展攻坚，贫困地区扎实推进产业扶贫、易地扶贫搬迁等工作，建立巩固脱贫、防止返贫长效机制。截至2018年底，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到1.7%，累计下降8.5个百分点。

下一步区域发展的思路和重点

　　今后一个时期促进区域协调发展要遵循以下三个原则。

　　着眼于更高质量的发展。区域是经济的空间载体，区域协调发展能否实现高质量，关系着全国经济的高质量发展。通过持续改革开放创新，不断提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、环境效率、科技进步贡献率，不断提高全要素生产率，推动生产、流通、分配、消费循环通畅，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断满足人民群众个性化、多样化、不断升级的需求。

　　着眼于比较优势的充分发挥。中心城市和城市群等经济发展有优势的区域，要承载更多的产业和人口；自然保护区等生态功能有优势的区域，要加强保护，维护国家生态安全；农产品主产区要保护好耕地，确保国家粮食安全。完善并落实主体功能区战略，共同打造生产安全高效、生活舒适宜居、生态山青水碧的“三生”空间。

　　着眼于市场和政府作用的进一步协同。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步打破地区封锁和壁垒，推动形成全国统一大市场，促进各类要素自由流动、优化配置，切实提高效率。更好发挥政府作用，注重顶层设计，深化区域合作机制，推进基本公共服务均等化，保障民生底线、粮食安全、生态安全、边疆安全。

　　在此基础上，根据各地区的条件，坚持全国一盘棋的思路，打破一亩三分地的思维惯性，走合理分工、优化发展的路子，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

　　提升生态空间、农业空间品质，承载服务全国高质量发展。巩固“两屏三带”为骨架，以国家重点生态功能区和以国家公园为主体的自然保护地为支撑的国家生态安全战略格局，扩大绿色生态空间、创新生态保护模式，提高生态系统服务功能和生态产品供给能力，确保国家生态安全。系统性保护修复长江等流域海域，提升城市群生态环境质量，推动形成共抓大保护体系。稳固“七区二十三带”为主体的农业战略格局，严格保护耕地，提升农业生产空间规模和质量，优化乡村布局。

　　培育拓展区域发展新空间，开拓高质量发展的动力源和增长极。以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展，培育经济板块，不断强化要素集聚和辐射能力，有效提升经济发展和资源要素利用效率，推动工业化、城镇化在适宜开发的国土空间梯次展开，推动区域板块之间融合互动发展。将珠三角、长三角、京津冀等三大世界级城市群，打造成为重要动力源地区。珠三角以粤港澳大湾区建设为重点，推动规划相互衔接，建设富有活力和国际竞争力的一流湾区。长三角通过更深层次一体化，建设活跃增长极，带动整个长江经济带发展。京津冀以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，高标准、高质量建设河北雄安新区和北京城市副中心。提升海洋经济发展质量，建设海洋强国。

　　推动区域性中心城市（群）加快工业化城镇化，激发市场主体活力，优化营商环境，促进产业有序转移，拓展区域发展战略纵深，增强发展韧性和潜力，带动区域板块发展。加快成渝、长江中游、中原、山东半岛、哈长、沈大、关中、呼包鄂榆等城市群发展，成为引领区域发展的重要增长极。

　　补齐欠发达地区短板，跟上高质量发展步伐。革命老区、民族地区、边疆地区、资源型地区、产业衰退地区等不同类型地区，仍然是全面建设社会主义现代化国家急需补齐的短板。聚焦教育、卫生和文化等重点领域，完善基本公共服务均等化政策。支持欠发达地区利用好特色资源，在保护好生态环境的前提下，发展特色优势产业。结合实施乡村振兴战略，促进相对贫困人口就地就近就业增收，提高内生发展能力。

▲ 中国一重集团有限公司生产车间，工人在进行生产作业（8月28日摄） 王建威摄/本刊

进一步完善区域政策六大方向

　　推进全国统一开放竞争有序的商品和要素市场建设。党的十八届三中全会以来，我国市场体制改革步伐明显加快，取得显著成效，但主要集中在商品市场，要素市场改革进展慢，一些区域市场壁垒仍然存在，这都导致要素配置效率的损失，导致各地比较优势无法充分发挥。下一步应该进一步推动实行全国统一大市场，进一步减少政府对资源的直接配置，优化营商环境，建立亲清新型政商关系。切实使市场在资源配置中起决定性作用，提高自由配置效率和公平性。深入实施公平竞争审查制度，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

　　加快养老保险全国统筹进度。缩小区域发展差距是区域协调发展的应有之义，实现基本公共服务均等化是区域协调发展的重要目标之一，然而由于各地财力不同，基础养老金省际差距越来越大，省内各地市也不平衡，成为事关群众切身利益的区域协调发展问题。鉴于此，今年政府工作报告提出，加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。按照中央统一部署，下一步应该在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度，进一步降低养老保险单位缴费比例，调整社保缴费基数政策，建立城乡居民养老保险基础养老金动态调整机制；加快消除地区之间因为负担比差异而导致缴费压力轻重不一，探索建立地区间养老金资金余缺调节机制，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济，彰显社会主义制度优越性。

　　改革土地管理制度。在经济快速发展过程中，我国以“保耕地、保建设”为特征的土地制度安排发挥了积极作用，随着我国经济发展阶段和区域经济布局深刻调整，土地刚性管控日益成为优势地区的“紧箍咒”。下一步应以实施新土地管理法为契机，加大土地管理制度改革力度，创新新增建设用地指标分配制度、探索建设用地指标和耕地占补平衡指标跨省区流转制度，适当增加优势地区特别是中心城市和城市群地区土地供应，顺应产业转型和功能调整趋势，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。

　　完善能源消费总量和强度双控制度。受地区工业化阶段、产业路径依赖等影响，再加上居民消费升级等影响，一些地区产业转型缺少能耗腾挪空间，一定程度上制约了产业转型升级步伐。下一步应该更加科学合理地制订各地区的双控目标，对能源强度达标、发展较快的地区，允许“先立后破”，加快新旧动能转换，为经济转型升级积蓄更多力量。

　　全面建立生态补偿制度。党的十八大以来，我国已经陆续开展了新安江水环境补偿，京津冀水源涵养区、九洲江、汀江－韩江等跨地区生态补偿试点，取得积极成效。下一步应该加快总结推广试点经验，探索绿水青山就是金山银山的生态产品价值实现路径，全面建立反映市场供求和稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度，健全利益补偿机制和纵向生态补偿机制。

　　完善财政转移支付制度。农产品主产区、重点生态功能区肩负保障粮食安全、生态安全的全国性特定功能，老少边穷、资源枯竭、生态脆弱地区内生发展动力不足。这些地区是区域协调发展的短板，下一步应该更加注重运用财政工具，加大对重点生态功能区、农产品主产区、老少边穷等困难地区转移支付力度。要完善财政转移支付制度，提高财政转移支付的时效性、针对性和科学性。提高中央支出占总的支出的比重，平衡财权事权关系。提高一般性转移支付比重，完善一般性转移支付资金统筹使用制度。LW

刊于《瞭望》2019年第36期

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